公益优先、共建共享——上海城市更新技术要求解读
　　2018-4-10 来源：市规划编审中心
　　引言
　　为有效指导上海的城市更新与规划工作，自2015年起，市规划国土资源局牵头开展了城市更新规划土地管理与实施制度研究，制定了一系列政策和标准规范文件，并推进一系列试点项目，持续探索适合上海的有机更新模式。
　　市规划编审中心作为该研究的技术支撑团队，主要承担城市更新相关技术要求和标准研究。为促进各有关单位对现行文件中相关内容的理解，本文将对其导向原则、技术要求、相关政策等进行梳理，供本市城市更新工作有关各方参考。
　　一、研究背景和过程
　　为实现新一轮总体规划的建设用地规模负增长目标，使城市发展从“扩张型增长”转变为“内涵型发展”，近年来上海持续探索以城市有机更新推进可持续发展的新路。城市有机更新也成为上海落实建设“追求卓越的全球城市”、打造“更加开放的创新之城、更加绿色的生态之城、更加幸福的人文之城”的重要抓手。
　　为落实有机更新理念，自2015年起，由市规划国土资源局牵头，聚焦城市更新的关键技术、实施机制、管理规范等方面开展了一系列研究。2015年5月，作为统筹指导上海城市更新工作的政策文件，《上海市城市更新实施办法》获上海市政府批复。随后，为进一步明确操作要求和标准、规范操作程序，市规划国土资源局研究制定了《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》以及《上海市城市更新规划管理操作规程》、《上海市城市更新区域评估报告成果规范》等一系列配套政策规范文件，并在更新项目的实践应用中不断完善。2017年11月，经修订的《上海市城市更新规划土地实施细则》正式颁布执行。
　　二、工作原则
　　1、规划引领，有序推进。
　　发挥规划的引领作用，统筹落实更新要求，实现动态、可持续的有机更新。
　　2、公益优先，注重品质。
　　以更新评估和实施计划为抓手，落实公共要素补缺要求，提升城市功能和品质。
　　3、多方参与，共建共享。
　　搭建多方参与平台，促使多元主体、社会公众、多领域专业人士共同参与，实现多方共赢。
　　三、技术要求
　　1、更新评估的内容和方法
　　开展更新评估的目的是提出“缺什么”、明确“补什么”，完善地区功能品质。
　　一是评估内容上，重点关注公共开放空间、公共服务设施、住房保障、产业功能、历史风貌保护、生态环境、慢行系统、城市基础设施和公共安全等主要方面。
　　二是评估方法上，单元规划已覆盖地区应以单元规划的要求为基础，结合公众意愿和地区发展需求，根据实施急迫度、服务半径合理性以及实施可能性，形成更新单元内的公共要素清单。单元规划正在编制地区，应根据相关技术标准和要求，开展系统性评估。
　　2、公共要素的认定和设置要求
　　一是认定标准上，可获得建筑面积奖励公共要素有三种认定方式：依据单元规划及相关标准确定、根据公众意愿和地区发展需求补充、其他经论证且由市级相关主管部门认定。
　　二是范围界定上，针对公共空间，明确不仅包括独立占地的公共空间，也包括地块内经更新向公众开放的空间；针对公共服务设施，明确在《控规技术准则》涉及的设施之外，还包括根据地区需求新增的公益性、半公益性设施；针对产业社区，明确包括根据企业和职工需求设置的公共要素。
　　三是设置要求上，应确保公共要素使用的便利性和品质。需保证公共空间、公共服务设施的可达性和开放性，提供适宜的规模并处理好相邻关系，注重人性化设计和建设品质。
　　3、实施计划的内容
　　编制实施计划的目的是按照更新评估的要求，落实“怎么补”。
　　编制内容上，一是明确更新项目主体和公共要素产权接收主体；二是形成全生命周期管理清单，明确公共要素建设运营管理的相关要求；三是由更新项目主体、公共要素产权接收主体分别做出承诺，落实全生命周期管理清单中的义务和职责。
　　4、奖励政策的差异化设定
　　一是设定普适性的建筑增量倍数。既有鼓励公益优先的经营性建筑容量激励，也考虑对单纯增容冲动的抑制。从四个维度规定建筑增量的权利与义务对应关系，分类设定不同的建筑增量倍数，包括：提供公共开放空间优于提供公共设施；提供产权优于不提供产权；规划要求配置的优于自主额外配置；中心城优于郊区新城、新市镇。
　　二是针对特殊类型，设定差异化的折算系数。明确对于提供设置于地下且满足使用功能的设施、紧缺的邻避型设施以及打开围墙使地块内现有公共空间对外开放等特殊类型的公共要素，分别设定不同的建筑增量折算系数。
　　四、成果应用与影响
　　自《办法》颁布以来，至今已先后开展近50个城市更新项目的规划编制及后续实施。其中，黄浦江两岸慢行休闲网络、徐汇区西亚宾馆、曹杨新村社区复兴等项目已完成规划，投入实施运营。
　　此外，城市更新工作中还探索了“公益优先、修补短板，共建共享、协同推进”的存量规划编制技术方法。尊重居民意愿和需求，调动各方参与，实现多方共赢，推动了规划编制管理思路的转变。